近期，《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号文）（下称指导意见）的出台引发各界对我国住房体系改革的热议。该意见于2023年8月25日由国务院常务会议审议通过，目前已下发各级政府及各部委直属单位。国常会指出“推进保障性住房建设，有利于保障和改善民生，有利于扩大有效投资，是促进房地产市场平稳健康发展、推动建立房地产业发展新模式的重要举措。”

一、《指导意见》主要内容

今年以来，保障房建设受到中央高度重视，多次提出要加大保障性住房建设和供给。本次《指导意见》的发布预示着新一轮保障房改革即将拉开序幕。纵观我国住房制度改革历程，住房保障体系经历了经适房、廉租房、限价房、公租房、共有产权住房等多轮调整，不断推进我国住房保障体系的演变与完善。

《指导意见》提出了配售型保障房建设和筹集、保障对象和标准、配售和管理、支持政策等方面的基本原则和重点任务。配售型保障房的提出，使我国住房保障体系得到进一步完善，“市场+保障”的住房双轨制逐渐形成，我国住房保障正在探索“中国模式”。

《指导意见》的提出推动建立房地产转型发展新模式，一方面在大城市加大保障性住房建设和供给，提高保障性住房在住房总供给中的比例，解决工薪收入群体住房困难，稳定工薪收入群体住房预期，为落实“房住不炒”的定位提供住房支撑；另一方面让商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期，推动房地产业转型和高质量发展。

随着保障房的大规模供应，保障房将有效地满足刚性住房需求，而市场化商品住房将重点满足改善性住房需求，“市场+保障”双轨制将逐渐形成。在“市场+保障”的双轨体制下，保障房脱离商品住房的市场化发展后，合理确定保障房配售价格、以合规的资金来源支持保障房的筹建，是构建新型保障房体系的重中之重。

二、保障性住房配售价格机制

《指导意见》中明确提出“配售价格按基本覆盖划拨土地成本和建安成本、加适度合理利润的原则测算确定。”即配售型保障房的基本定价机制为：划拨土地成本+建安成本+合理利润，其中划拨土地成本及建安成本是较为确定的成本支出，配售价格主要取决于对合理利润的理解，结合新加坡组屋及国内主要城市共有产权房的定价原则对其定价机制进行相关探讨。

(1) 新加坡组屋定价方法

新加坡的组屋制度是1964年新加坡提出的“居者有其屋”计划下产生的，由建屋发展局主要负责其规划、建设及管理。建屋发展局以合理市场价格购买国家储备的土地，按照全部的开发成本确定一个结算价格。新组屋销售价格低于实际结算价格的部分计入建屋发展局的赤字，并由政府提供财政补贴。建屋发展局会根据附近转售组屋的售价，以及个别单位的特点和当前市场条件，来确定新组屋的市价，并在此基础上给予购房人大幅津贴，使新组屋的售价降至可负担的水平。一般来说，非成熟组屋区的售价相当于家庭年收入的五倍或以下。

(2) 北京市共有产权房定价方法

北京市共有产权住房项目的销售均价低于同地段、同品质普通商品住房的价格，以项目开发建设成本和适当利润为基础，并考虑家庭购房承受能力等因素综合确定。销售均价在土地供应文件中予以明确。开发建设单位依据销售均价，结合房屋楼层、朝向、位置等因素，确定每套房屋的销售价格，价格浮动范围为±5%。

(3) 上海市共有产权房定价方法

单独选址、集中建设的共有产权保障住房，政府与建设单位之间的结算价格由开发建设成本、利润和税金三部分构成。其中，利润控制在3%以内，税费按国家规定税目和税率及相关优惠政策计算。销售基准价格以建设项目结算价格为基础，并综合考虑保障对象的支付能力、以及相近时期、相邻地段内共有产权保障住房项目价格平衡等因素确定。配建的共有产权保障住房销售基准价格，综合考虑保障对象的支付能力以及相近时期、相邻地段内共有产权保障住房项目价格平衡等因素确定。

(4) 深圳市共有产权房定价方法

共有产权住房项目的销售均价按照同期同区域同品质商品住房市场参考价格的50%确定，市场参考价格由市主管部门委托专业机构评估测算拟定，报市人民政府批准后执行。同时由市主管部门在销售均价基础上结合专业机构评估测算结果设置销售价格上限。

综合新加坡组屋及国内主要城市共有产权房定价机制，对于配售型的保障房，其销售价格在《指导意见》的规定基础上，需要综合考虑保障对象的承受能力、本地房地产市场的现状等。

针对需综合考虑的因素，可以委托第三方咨询机构进行调研分析，评估测算其效益，确定适度合理利润空间。在保障房市场发展完善后，合理利润则可参考区域内保障房平均利润水平，综合考虑本地经济发展水平及保障对象收入水平的变动来确定。

三、保障性住房资金来源

保障性住房的建设资金来源应保证合法合规，在避免新增政府隐性债务的原则上，拓宽建设资金的融资渠道。《指导意见》中明确了未来建设保障性住房的三大资金来源：一是中央通过现有资金安排渠道适当给予补助，例如2022年中央财政安排城镇保障性安居工程补助资金708亿元，主要投向了建设公租房、保租房、棚改、旧改；二是地方专项债，2022年1-10月投向保障性安居工程领域的专项债额度达6245亿元；三是利用公积金发放开发贷，公积金支持保障性住房贷款早已有试点，截止2022年末，全国公积金累计向373个保障性住房试点项目发放贷款872.15亿元。

除上述《指导意见》中明确的资金来源，各地政府也需探索合规的资金支持方式。一方面可以通过政府性基金中土地出让金收入设立保障性住房专项基金，另一方面保障房的后期物业运营可产生稳定的现金流，具备良好的经营性收入，可通过财政资金补贴与物业运营收入相结合的方式招引社会投资人参与保障房的建设。另外对于配租型的保障房可以采用市场化融资方式，通过发行保障性租赁住房REITs来募集资金。

《指导意见》的出台预示着“新房改”的到来，未来我国住房供应体系将发生显著变化，保障房的地位明显提升。在此过程中，以《指导意见》为依据，确保保障房配售价格合理以及合规筹划资金来源，将有助于推进新型保障房体系建设，形成住房保障的“中国模式”。

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