当前，我国经济发展面临从未有过的需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。稳定当头，稳中求进，稳定宏观经济大盘是今年中央、省、市三级经济工作会议的总基调。实施积极的财政政策，扩大内需、促进消费、刺激需求、激发市场活力，新增专项债发行，扩大专项债投资范围等财政政策，取得了较好的效果。

一、何为专项债

地方政府债券主要有两种类型，即一般债和专项债。发行地方债的初衷，是为了打开地方政府的融资渠道，为地方建设提供低成本、长期限的资金来源，也是为了将地方债务的规模控制在能够接受的范围之内，实现财政的良性发展。专项债是一般债的补充，通过建立现金流平衡来发行更大规模、更长期限的地方债，缓解地方财政的困境。

l 地方政府一般债券为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。

l 地方政府专项债券为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

二、专项债券的发展及变化解析

2014年8月，《中华人民共和国预算法（2014年修正）》正式发布，赋予了地方政府依法举债权利，中央打开了地方政府举债的限制，并明确地方政府债券为地方政府举债融资的唯一合法渠道。同年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）将地方政府债券正式推上历史舞台。为了稳投资补短板，2015年中国首次推出专项债，当年发行规模近1000亿元，短短几年专项债发行规模大幅攀升，2020年首次突破3万亿元。2022年发行新增地方政府专项债券超4万亿元。专项债券作为积极财政政策发力的重要工具，成为地方政府进行公益性投资的重要抓手，为扩大有效投资促进经济增长发挥了重要作用。

随着专项债券稳健发挥作用，可以发现，专项债政策并非一成不变，它会随着国内社会经济阶段性发展要求和特性做出动态调整，引导资金持续向未来一段时间内发展的着力方向和重点领域流动，切实发挥专项债券“促投资、稳经济”的作用。

（一）投向领域不断拓宽

回顾来看，早期专项债并无细分品种，只要求投向有收益的项目。2017年8月，《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》印发，“中国版市政债”建设开启。当年监管部门和地方先后推出土地储备、收费公路、棚户区改造、轨道交通等细分专项债品种。此后的2018年-2019年，中国专项债以土地储备专项债、棚改专项债为主。2018年土地储备专项债、棚改专项债发行规模分别为5227亿、3145亿，二者合计占当年新增专项债发行规模的62%，2019年该占比进一步上升至64%。

2019年专项债的使用范围发生重大变化。2019年9月4日召开的国常会表示，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。究其原因，投资主管部门发现，虽然2019年超2万亿专项债发行，但是基建投资增速一直在低位徘徊并未突破5%，主要原因在于专项债大部分用于棚改、土储两大领域，未形成有效投资。因此国常会表示，扩大专项债使用范围，重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。这构建了专项债投向的基础分类框架，此后专项债投向整体在这一框架下调整，但整体保持9大投向领域。

直到2022年，随着专项债大规模发行，诸多地方有收益的公益性项目已经明显不足。一种改革建议是降低专项债占比提高一般债占比，但由于赤字率、债务率的约束，近年来一般债占比反而在下降、专项债占比持续上升。最终采取的措施是扩大专项债投向领域。根据《地方政府专项债投向领域（2022年修订版）》，专项债在原有9大领域上新增新能源和新基建投向。其中，新能源投向细化为公共领域充换电基础设施，大型风电基地等绿色低碳能源基地。新基建细化为云计算、数据中心、人工智能基础设施，轨道交通等传统基础设施智能化改造，市政、公共服务等民生领域信息化项目等。

（二）增加可做资本金的范围

“专项债用作资本金”源于2019年印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。该通知明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。同时，各省份专项债可用作资本金规模占总规模比重不得超过20%。

此后专项债作项目资本金政策在不断调整。比如，2020年将各省份专项债可用作资本金规模占总规模比重上限调整至25%，可作资本金的领域拓宽至铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个领域。财政部数据显示，今年上半年发行的3.41万亿元新增专项债中，各地共安排超过2400亿元专项债券资金用作重大项目资本金，专项债作资本金的比例仅为7%。此前2020年、2021年，该比例在8%左右。换言之，当前专项债作资本金比例远低于上限，由此导致专项债的撬动作用下降。

其中，投向领域限制被认为是一个原因。江浙地区某地市债务办人士表示“专项债作资本金的项目要求比较高，因此符合条件的项目比较少。这类项目主要是铁路、轨交等大型基础设施项目。”

因此，根据《地方政府专项债投向领域（2022年修订版）》，可用作项目资本金的领域在原有10个领域的基础上增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项，专项债可作资本金领域由此扩大至13项。

（二）专项债禁止投向领域调整

2023年3月20日，财政部发布了《2022年中国财政政策执行情况报告》，其中明确指出：“加强专项债券投向领域负面清单管理，严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及各类非公益性资本支出项目”。2023年新增新型基础设施禁止投向领域。

（四）专项债申报流程及原则调整

专项债申报流程作出调整，此前申报只需入财政“新增政府债券综合平台”，2023年需要同步入发改“国家重大建设项目库”。

一、专项债发行情况及趋势预测

在目前专项债投向的“9+2”领域形成后，专项债的发行情况及投向领域结构较往年发生了一些变化。

（一）专项债发行金额

现状分析：

今年3月全国两会确定2023年度新增专项债额度38000亿元。从发行节奏看，1-3月专项债发行节奏较快，进入4月份后有所放缓，2023年上半年专项债券增发扩张力度弱于去年同期。2023年1-6月份累计全国发行专项债券28368.0亿元，较去年同期减少10816.5亿元，显著低于去年同期水平。

预测：

7月24日，中共中央政治局召开会议，会议就下半年经济工作部署指出“要继续试试积极的财政政策”，重点谈到，“要更好发挥政府投资带动作用，加快地方政府专项债券发行和使用”。这一部署也对下半年专项债券的发行提出了明确的要求。

自8月份以来，全国新增专项债发行46只、发行额达1995.67亿元；而7月份整月新增专项债发行114只、发行额为1962.90亿元。从发行规模来看，8月份还未过，但新增专项债发行规模已超上月，提速较为明显。截至8月20日，已有27个地区披露三季度发行计划，计划发行新增专项债券12411.89亿元，其中浙江省计划发行1808亿元。预计专项债券三季度发行将集中在8、9月份。

（二）资金投向领域

现状分析：

2022年全年专项债券规模40314.14亿元，其中交通、市政和产业园区基础设施建设领域资金占比最高，达到50.9%，其次为保障性安居工程和社会事业领域，分别占比17.74%和16.54%。

2023年上半年新增专项债券中近49.29%投向交通、市政和产业园区等基础设施领域，但是较上年有所下降。相比2022年，今年无棚改专项债券发行，但在支持中小银行发展、新型基础设施建设方面有所倾斜，新型基础设施领域占比较上年增加1个百分点。

预测：

市政和产业园区基础设施领域项目多、金额大，是目前专项债券投向领域的重点方向，也体现出了我国现阶段产业转型升级的需要。而在社会事业领域则展现出小而多的特点，项目大多直接关系到民生问题，是地方政府长期关注和提升民众幸福感的重要领域。此外，在新型基础设施建设和新能源等新增领域，目前在项目数量和资金占比方面均较少，但5G和新能源的发展浪潮已然袭来，未来的专项债券投向领域当中，新型基础设施建设和新能源领域仍然具有较大潜力。

（三）未来趋势预测

城市发展方面，我国城市化率目前已经达到60%以上，城市建设逐渐告别“摊大饼”模式，由增量发展转向存量发展，未来以城市更新、存量资产盘活等为主的存量发展模式将引领我国城市发展的新潮流，专项债券在这样的背景之下，也必定顺应发展趋势，在相关领域加大支持力度。

绿色发展方面，在十四五规划“推动发展方式绿色转型”的要求下，专项债券将持续在绿色低碳和新能源领域探索新品类，推动环境保护从末端治理向布局和结构优化延伸。

专项债券作为政府重要金融工具，其投向领域预计将在未来持续扩大，而此举将可以通过政府投资和政策激励在更多建设领域有效带动全社会投资，进一步增强投资对优化供给结构的关键作用。

一、存在问题分析

随着新增专项债券发行规模逐年扩大，庞大的专项债发行管理，自然会存在一些问题。最近国务院及部分省份审计部门公开了2022年度预算执行和其他财政收支的审计报告，在肯定专项债支持重大项目建设稳经济同时，对专项债管理存在的问题进行了披露。

综合来看，专项债管理存在问题分为四个方面：

一、专项债推进建议

l 优化专项债项目储备。准确把握与应用投资政策，调动各个方面谋划项目的积极性，提前做好项目谋划、包装和储备工作，建立动态的项目储备库。重点研究项目是否符合发债要求和预期收入是否可以满足还本付息，把政府想干且必须干的项目优先谋划，做到谋划一批，储备一批；成熟一批，入库一批；发行一批，实施一批。加快债券项目立项论证等前期准备工作，做实项目融资平衡方案，为债券项目平稳实施奠定基础充分发挥项目谋划专业机构、会计师事务所或律师事务所等第三方机构的作用，充分发挥专家咨询作用，努力提高谋划项目的质量。

l 优选投向领域结构。重点将专项债投向公共性较强或新基建、新能源领域。加大对新基建的支持力度，将专项债投向新基建领域，将有利于通过投资结构的调整进一步优化我国经济结构，实现高质量发展。

l 规范专项债券绩效管理。对专项债券资金实行全生命周期管理，立健全债券绩效评价机制，立足专项债券项目特点，在项目建设期、运营期分别围绕债券项目投入与产出、融资与项目收益平衡、项目收益等重点，定期开展重点项目绩效评价和项目自评工作，强化评价结果应用方式，提高财政资源配置效率。

地方政府专项债作为具有金融产品属性的手段，应考虑其金融产品属性及财政调控工具职能，加强监管，逐步规范，使专项债在稳经济、调结构方面发挥更积极的作用。

我们深知专项债在促进经济发展和改善人民生活方面的重要作用，在专项债谋划、申报工作中积累多年经验，致力于为客户提供高质量的咨询和解决方案。如有专项债相关业务需求，请联系：阎女士15058109781。